本报记者 孟庆伟 北京报道
在义务教育阶段学科类培训取得大幅压减的阶段性成果后，“双减”工作接下来的重点，将是校外教育培训监管的法治化、常态化。
日前，教育部发布的2022年工作要点中提出，推动校外教育培训监管立法。与此同时，对校外培训的行政执法，其法定职责也将进一步得到强化。
日前，教育部、中央编办、司法部印发《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称“《意见》”），明确要加快建成权责明晰、管理规范、运转顺畅、保障有力、监管到位的执法体系，全面提高校外培训监管行政执法质量和效能。
据了解，《意见》是我国第一个关于校外培训监管行政执法的专门文件。未来随着立法进程不断推进，校外培训监管执法，将成为我国法治政府建设的重要内容之一。
“全面构建校外培训执法体系”
对校外教育培训机构进行强监管的信号越来越明显。
2月9日，上述教育部等三部门印发了全面加强校外培训行政执法工作的专门文件，前述《意见》明确，要加快建成权责明晰、管理规范、运转顺畅、保障有力、监管到位的执法体系。到2022年底，教育行政部门对校外培训监管行政执法制度基本建立，各级各有关部门之间的统筹协调机制基本理顺，执法力量得到明显加强，执法质量和效能大幅提高。
与此同时，校外教育培训监管立法也提上了日程。2月8日，教育部在2022年工作要点中强调，继续把“双减”工作摆在突出位置、重中之重；推动校外教育培训监管立法，加强执法力量，提升执法能力，抓好执法巡查。
“将校外教育培训监管上升到立法层面，有助于建立常态化、规范化的监管机制。”中国教育科学研究院研究员储朝晖表示，校外学科培训的治理并非短期行为，对校外教培市场存在的不断替代、再生、转换、变异等形式，需要制定专门的指导意见，实行常态化监管。而立法，正是从长远的视角来看待这个问题。
据了解，此前的2021年9月，教育部曾表示，将加快校外培训管理条例立法进度。
记者查询全国人大常委会2022年度工作要点和立法、监督、代表工作计划，其中2022年并无教育培训相关的立法计划。
虽然立法工作还有诸多流程要走，但目前坚持依法行政、“全面构建校外培训执法体系”的原则已经确立。
《意见》明确，各级教育行政部门要加强对校外培训综合执法、联合执法、协作执法的组织协调，重点负责对无证经营，违反培训内容、培训时间、培训人员、培训收费规定，违规举办竞赛及其他违法违规情况进行监管执法，牵头组织有关部门开展联合执法。
同时，市场监管、网信、公安、体育、文化和旅游及其他相关部门要在各自职责内，对涉及校外培训的问题进行单独或联合监管。
《意见》还指出，校外培训监管行政执法是各级教育行政部门履行政府管理校外培训事务的法定职责。要强化教育行政部门校外培训监管行政执法职责，要增强教育部门校外培训监管行政执法力量，加快机构设置，加强力量配备，提高人员素质。要制定执法清单、规范执法流程、创新执法方式，提高校外培训监管行政执法能力。
就制定执法清单，教育部将根据现行法律法规和政策规定，梳理各级教育行政部门校外培训执法职能，制定出台《校外培训监管行政执法事项指导目录》，实行动态调整。各地教育行政部门根据地方立法情况，细化地方《校外培训监管行政执法事项指导目录》。
一位业内人士告诉记者，《校外培训监管行政执法事项指导目录》将是落实校外培训监管、明确教育行政部门综合行政执法职能的重要文件，一般需经由国务院同意。
去年中央深化“双减”工作以来，多地已出台义务教育阶段校外培训机构禁止性事项负面清单。据了解，部分省份的省级教育部门，已经完成了监管执法力量的扩充，比如山东省教育厅在2021年12月成立了校外培训监管处。
而为了加强校外培训监管行政执法保障，《意见》要求，各地教育、编制、司法等部门要推动将校外培训监管行政执法工作经费纳入财政预算管理，加强保障，合理配置执法必需的交通、通讯、执法记录仪等条件装备。
需要注意的是，校外培训监管还将建立行政执法与刑事司法衔接机制。
教育部有关司局负责人在解读《意见》时称，健全校外培训监管执法“行—刑”衔接机制，健全教育部门与公安、检察、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送等制度。
不仅如此，此次校外培训综合治理，还将解决此前地方各部门监管标准互不通的问题。
前述教育部有关司局负责人在谈及健全校外培训监管行政执法现有机制时表示，要加快实现部门间违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。
记者从某沿海地区教育系统了解到，此前该地区在校外教育培训机构监管上，虽然教育、市场监管、民政等部门每年都会对校外培训机构违法违规的行为进行联合整治，但由于各部门执法依据不一，无法形成监管合力，监管效果大打折扣。
值得一提的是，在此前，一些地方为了规范校外培训机构，已经启动校外培训机构的地方专项立法工作，比如辽宁省率先启动省级层面相关立法。
2020年8月5日，辽宁省十三届人大常委会第二十次会议审议了辽宁省政府关于提请审议《辽宁省校外培训机构管理条例（草案）》的议案。根据该草案，校外培训机构“超标”“超前”教学等行为要承担相应的法律责任。
压实“双减”仍面临挑战
按照《意见》的要求，通过全面加强校外培训行政执法工作，要确保“双减”工作扎实有效，努力办好人民满意的教育。
据了解，深化“双减”以来，校外培训治理工作已取得明显进展。2021年12月底，教育部在介绍“双减”工作成效时表示，学科类培训大幅压减，线下校外培训机构已压减83.8%，线上校外培训机构已压减84.1%。留下的培训机构一部分转为非营利性机构，实行政府指导价，为人民群众提供公益服务；不适合转非的将被注销。
在21世纪教育研究院院长熊丙奇看来，“双减”取得阶段性成效的同时，学科类培训正以各种变异、隐形的方式，转向地下和家庭，这导致监管难度进一步增加。
某“双减”试点城市一位初一学生家长向记者透露，其孩子所在的学校，学生在“双减”后不再参加校外培训，但不少家长选择了一对一的家教。而有的培训机构老师，在机构关停线下学科类培训后，仍然以个人名义私下组织学生隐蔽性地在一些场所开展学科类培训。
类似的现象也引起了教育部的关注，而隐形变异培训的出现，也为执法工作带来了难度。
教育部表示，2022年要着力巩固学科类培训机构压减成果，在法定节假日、休息日、寒暑假指导各地开展常态巡查、坚决关停。加大对隐形变异培训查处力度，开展专项治理。
熊丙奇认为，防止义务教育阶段学科类培训转向地下、遏制非学科类培训野蛮生长、严格规范高中学科类培训，将是2022年“双减”的三大重点。这三大重点都将面临严峻的挑战，比2021年从严监管义务教育阶段的学科类培训机构更复杂。
就治理非学科类培训，在他看来，目前的监管政策是允许非学科类培训机构登记为营利性机构，允许进行资本运作、上市融资，但对培训机构的资质、培训内容、收费进行严格监管。
但该政策下，如果不能有效遏制资本进入非学科类培训领域过度逐利，监管部门就很可能采取其他监管措施，比如允许非学科类培训机构登记为营利性机构，但遏制资本过度逐利，禁止上市；或规定非学科类培训机构只能登记为非营利性机构，不能进行资本运作，但允许非学科培训机构可在节假日、双休日、寒暑假开展培训。
而如果采用后者，那将对艺术、体育等非学科类培训机构产生巨大的冲击，大量非学科培训机构会像义务教育阶段的学科类培训机构一样，选择退出、继续转型或者转行。
也正因此，熊丙奇认为，遏制非学科类培训野蛮生长，使用怎样的政策工具，将决定非学科类培训行业的未来，也是2022年“双减”最值得关注的地方。
据了解，非学科类培训的主管部门责任归属工作，各地正在逐步落实。以北京为例，日前北京市体育局出台《关于做好体育培训机构准入审查工作的通知》（征求意见稿），并向社会公开征集意见。
教育部在2022年工作要点中也明确，指导各地对非学科类培训机构，区分体育、文化艺术、科技等类别，抓紧明确主管部门，体现公益属性，实现常态化监管，防止出现新的野蛮生长。
可以预见，非学科类培训机构监管的走向，2022年或将也是个关键年。
记者注意到，去年9月教育部曾表示，对非学科类机构管理，也将一并纳入校外培训管理条例立法进度。
据了解，非学科类校外培训机构预收费已全额纳入监管范围，按照去年10月29日教育部等六部门联合下发的《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》，预收费风险保证金收费金额，最低额度不得低于培训机构收取的所有学员单个收费周期（3个月）的费用总额。
事实上，在大幅压减学科类培训后，确实出现了资本涌入非学科类培训的新问题，并引起教育部门的重视。有分析认为，大量的学科类机构涌入非学科类领域，势必加剧竞争，僧多粥少的局面会愈演愈烈。
在大幅压减义务教育阶段学科类培训的同时，实际上，高中阶段的学科类培训如何监管，一直是教育培训市场关注的焦点。
虽然《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（中办发〔2021〕40号）已经明确，对面向普通高中学生的学科类培训机构的管理，参照本意见有关规定执行，但具体参照到什么程度，并没有更进一步的规定。
但此次教育部2022年工作要点给出了监管路径，即指导各地落实高中阶段学科类培训严格参照义务教育阶段执行的政策要求。
熊丙奇认为，教育部明确“严格参照”，意味着对高中阶段学科类培训的监管，将与对义务教育阶段学科类培训的监管完全一样。这一治理涉及的问题，比治理义务教育阶段学科类培训更复杂，不是“照搬执行”那么简单。
在他看来，首先，高中为非义务教育，各地高中教育发展严重不均衡，若堵住高中生在寒暑假、节假日、双休日接受校外培训之路，必然出现校内“集体补课”与培训转向地下、家庭两种走向。
其次，要求所有高中阶段学科类培训机构都登记为非营利性机构，这与现行的相关法规不符。
据记者了解，按照《民办教育促进法》，不得设立实施义务教育的营利性民办学校，但高中阶段的营利性民办学校不在禁止之列。而按照《民办教育促进法实施条例》，实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易，但高中阶段的非营利性民办学校可以进行关联交易。
“因此，如果要求高中阶段学科类培训严格参照义务教育阶段执行，就必须启动修订《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》。”熊丙奇表示。
（编辑：郝成 校对：颜京宁）
