我国中央银行根据新时代的发展需求，在用好总量管理的货币政策工具的同时，创造性地通过结构性货币政策工具的运用来补齐金融短板，实现包容性金融发展，弥补单纯市场机制在金融资源配置上的不足，促进国民经济更加协调地发展，为共同富裕提供更加良好的金融服务，这使得我国货币政策具有普惠的性质，已成为我国普惠金融的重要组成部分。
包容性增长需要
适当运用普惠性货币政策
党的十九大指出：“中国特色社会主义进入了新时代”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为了解决新时代的主要矛盾，贯彻新发展理念，让中国经济社会发展的举世瞩目的成果惠及广大人民，在党的坚强领导下，我国货币政策已作了较大调整，总需求管理与结构性的普惠货币政策工具并重，已然成为了新时代我国货币政策的突出特点之一。
传统上，货币政策是总需求管理的工具，并不注重结构性货币政策工具。通过灵活地运用法定存款准备金、公开市场操作、央行再贷款和利率政策等，实现币值稳定并以此促进经济增长，是我国货币政策的最终目标。然而，着眼于总需求管理的货币政策实际上以比较完善的市场机制为前提，央行在调整货币政策后，能同时实现总量和结构上的均衡。显然，将货币政策定位于单纯的总需求管理，忽略了货币政策传导中的结构性问题，由于信息不对称和信用风险约束，以利润最大化为目标的市场化金融资源配置机制，天生就具有“嫌贫爱富”的特征，央行在增加货币供给和提供充足的流动性后，并非各个经济主体都具有同等的金融可得性。因此，若货币政策只关注经济总量的均衡而忽略结构性问题，其结果不仅会加剧经济的结构性不平衡，而且会反过来使经济总量失衡愈加突出，损害宏观经济的稳定，加剧金融风险。质言之，若在我国货币政策的实践中只注重总需求管理，而忽略了货币传导中不均衡的金融可得性，就会使我国经济发展“不平衡”的矛盾愈加突出。
总需求管理与结构性货币政策并重是我国新时代实现“共同富裕”的必然要求。尤其是，增加对以小微企业和三农为核心的普惠金融供给早已成为我国经济政策的一个重要方面。习近平总书记在2019年指出，金融要以服务实体经济、服务人民生活为本，改进小微企业和三农金融服务。过去几年，《政府工作报告》中都强调“解决小微企业融资难、融资贵的问题”。2019年的《政府工作报告》就指出：“完善金融机构内部考核机制，激励加强普惠金融服务，切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低。”
于是，在立足于总需求管理的基础上，我国央行审时度势，结合中国经济新时代的要求，在深入贯彻新发展理念的实践中，不断探索、开创和完善了一系列的结构性货币政策，通过央行的货币政策导向，引导金融机构更加均衡、合理地配置信贷资源，促进经济更稳健地增长、经济发展更具包容性。央行在结构性货币政策工具箱中，创设了多种多样的普惠性货币政策操作手段和方法，补齐金融短板，大大增强了中国金融的普惠性。
央行创设了
多种多样的普惠性货币政策工具
党的十八大以后，党和政府依据对经济发展的科学判断和战略部署，探索和确立了全新的宏观调控思路和方法，供给侧结构性改革已成为我国宏观调控的主线。供给侧结构性改革的重要内容之一就是“补短板”，金融领域的补短板就是增加金融服务的普惠性，提高在单纯市场机制下金融体系不愿意提供服务的群体的金融可得性。央行根据党中央的决策部署，结合我国经济金融的实践，为引导、推动重点领域与行业转型和调整、支持小微企业发展、加大三农信贷支持力度等，促进信贷结构的优化，创设了丰富的结构性货币政策工具。这其中，普惠性的结构货币政策工具包括定向降准和普惠性央行再贷款两大类。
定向降准
普惠性货币政策的第一个工具就是定向降准。定向降准属于我国差别准备金政策的一部分。早在2004年我国央行就根据商业银行资本充足率监管不到位、信贷增长过快等影响宏观经济和金融稳定的金融机构采取了差别性的法定存款准备金政策，2011年将这种差别准备金升级为我国宏观审慎政策工具——动态差别准备金政策。但此类差别准备金政策旨在对金融机构的信贷给予更严格的约束，其目的在于促进商业银行更加稳健经营，防范金融风险。
而以普惠为特征的差别准备金政策，则是针对金融服务的薄弱环节、为补齐金融短板而创设，鼓励金融机构在有效控制风险的同时，按照金融机制的一般原理予以信贷供给，使中国金融服务更具普惠性。此类普惠定向降准最早于2014年6月实施，对满足条件的金融机构，央行下调人民币存款准备比率0.5个百分点。具体而言，要获得降准，须满足2013年“新增涉农贷款占全部新增贷款比例超过50%，且上年末涉农贷款余额占全部贷款余额比例超过30%；或者，上年新增小微贷款占全部新增贷款比例超过50%，且上年末小微贷款余额占全部贷款余额比例超过30%”。根据央行的统计，大约有三分之二的城商行、80%的非县域农商行和90%的非县域农合行满足此次定向降准的条件。
此后，为了有针对性地加强对三农和小微企业的金融支持，央行决定对符合审慎经营要求且三农和小微企业贷款达到一定比例的商业银行，持续多年实施了定向降准的货币政策操作。经过多次定向降准后，我国中小金融机构的法定存款准备金比率已经降至了9%，相较于之前19%的高点，下降了10个百分点，中小金融机构的法定存款准备金比率较大型金融机构低了3个百分点，这为小微和三农金融服务创造了良好的流动性环境（见图1）。
数据来源：根据Wind整理。
图1 2008～2021年我国金融机构法定存款准备金比率的调整
普惠性再贷款
普惠性再贷款是另一类普惠性货币政策工具。我国普惠性再贷款工具包括抵押补充贷款、支农再贷款、支小再贷款和扶贫再贷款等。
抵押补充贷款创设于2014年，主要是为支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而向金融机构提供期限较长的大额融资，如为城市棚户区改造而提供的抵押补充贷款。
支农再贷款是央行专门为金融更好地服务于三农而创设的货币政策工具。早在2014年3月，央行就对部分省市增加了支农再贷款。此后，央行又正式在信贷政策支持再贷款类别下创设了支小再贷款，专门用于支持金融机构扩大小微企业信贷。支小再贷款的发放对象是小型城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和村镇银行等四类地方性法人金融机构；条件为金融机构须上季度末小微企业贷款增速不低于同期各项贷款平均增速、贷款增量不低于上年同期水平。支小再贷款期限分为三个月、六个月、一年三个档次，可展期两次，期限最长可达三年；支小再贷款利率在人民银行公布的贷款基准利率基础上减点确定。
随着中国吹响脱贫攻坚战的号角，央行又在支农再贷款下创设了扶贫再贷款，专门用于支持贫困地区地方法人金融机构扩大涉农信贷投放，引导贫困地区地方法人金融机构扩大涉农贷款，为打赢脱贫攻坚战提供强有力的金融支持。扶贫再贷款资金全部用于贫困地区涉农贷款，优先支持贫困户和带动贫困户就业发展的企业和农业合作社，推动贫困地区发展特色产业和贫困人口的创业就业，帮助贫困人口脱贫致富。相较于支农再贷款，扶贫再贷款的利率更加优惠，以引导金融机构降低扶贫地区的贷款利率；同时，扶贫再贷款可以展期四次，实际使用期限可长达五年。
在2021年全球疫情形势依然十分严峻的背景下，我国央行继续运用支农、支小再贷款，引导金融机构扩大对乡村振兴的信贷投放，对扶贫再贷款展期，支持巩固脱贫攻坚成果。根据央行2021年《第二季度货币政策执行报告》，截至6月末，全国支农再贷款余额为4653亿元，支小再贷款余额为8882亿元，扶贫再贷款余额为2014亿元，再贴现余额为5922亿元。
普惠性货币政策极大地
促进了我国普惠金融的发展
我国央行创设的普惠性货币政策工具，取得了明显的成效，金融信贷结构持续优化，有力、精准地支持制造业、小微企业等重点领域和薄弱环节。尤其是自党的十九大以来，这一政策所取得的成效更加突出。大多数商业银行建立起了“能贷、愿贷、会贷”的机制，开发出了一系列符合小微企业等过去金融短板领域特点的产品。在总量上，根据2021年的《政府工作报告》，在过去五年里，对中小微企业贷款延期还本付息，大型商业银行普惠小微企业贷款增长50%以上。据央行统计，2019年普惠小微贷款新增2.1万亿元，是2018年增量的1.7倍。根据央行2021年第二季度货币政策执行报告，到2021年6月末，普惠小微贷款余额已达到17.7万亿元，同比增长31%，比同期全部贷款增速高出18.7个百分点，普惠小微贷款支持小微经营主体3830万户，同比增长29.2%。至于涉农贷款，截至2021年6月末，全国涉农贷款余额已达到41.66万亿元。
具体到个例，根据工商银行2021年度的半年报，该行普惠型小微企业贷款较年初增长40.4%，首贷户同比增长超40%，新发放普惠贷款平均利率进一步下降；工银“兴农通”涉农贷款余额突破2.5万亿元。农业银行在2021年上半年持续加大普惠贷款投放，普惠型小微企业贷款余额为12423.99亿元，较上年末增加2897.6亿元，增速达304%。
大行如此，中小银行提供普惠金融服务就更加明显了。如成都银行就不断强化小微市场主体金融支持力度，结合政府产业扶持政策，持续开展面向中小微企业的“同舟行动”，采取了“单列额度、专属产品、精简流程、限时办结、降低利率、减免费用”等举措，支持小微企业贷款。该行还加大普惠金融信贷产品研发力度，推出了“天府科创贷”“服保贷”等面向小微企业的融资产品。在央行普惠性货币政策工具的引导下，以服务于地方经济为己任的中小银行提供小微等普惠金融服务的积极性更高，已提升到了自身可持续、稳健发展的战略高度。如浙江稠州商业银行制定了确切的资产结构的调整目标，小微贷款余额占各项贷款余额的比重超过70%；在服务于农村金融服务方面，该行还以“地缘信贷”模式为基础，探索开发了整村授信业务模式的“乡村振兴贷”，以“整村营销、批量筛选”为操作原则，实现“一次核定、随用随贷、动态调整”，切实缓解了农户融资难问题，截至2021年9月末，该行乡村振兴贷累计为218万余户村民提供白名单预授信。
总之，我国通过普惠性货币政策工具的实施，正在促进信贷结构的优化，普惠金融正在不断发展，作为金融供给侧改革的一部分，其积极的成效正在逐渐显现。在稳健、风险可控的基础上，通过普惠货币政策的引导，以小微和三农为主要服务对象的普惠金融发展，将对我国实现共同富裕的长远目标发挥积极作用。
普惠性货币政策未来的展望
普惠性货币政策是我国央行对货币政策的创造，对我国信贷结构的优化、经济金融更加协调发展发挥了重要作用。展望未来，普惠货币政策工具仍将在一段时期内成为我国结构性的直达实体经济货币政策的重要组成部分。
普惠货币政策工具仍然在货币政策操作中发挥着积极作用。普惠金融服务的对象是国民经济的薄弱环节，在传统的市场机制下，受制于单位成本、信息获取、缺乏有效的担保和抵押品等因素，这些领域的金融服务供给严重不足。经过脱贫攻坚战，“十三五”期间，5575万农村贫困人口实现脱贫，区域性整体贫困得到解决，实现了消除绝对贫困。但这并不意味着普惠性货币政策就此完成了它的历史任务，2021年的《政府工作报告》就明确指出：“延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度……大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上。”这对商业银行信贷结构调整提出了一个具体的、可操作的量化考核指标。
2021年，央行发布了《关于深入开展中小微企业金融服务能力提升工程的通知》，强化“敢贷、愿贷、能贷、会贷”长效机制建设。同时，央行也采取多种措施，巩固、拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，明确金融支持、巩固、拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作重点和主要举措，整合优化金融支农产品，拓宽涉农领域直接融资渠道，引导金融机构不断加大对乡村振兴领域金融资源的投入。可见，通过普惠货币政策来促进普惠金融的发展，在未来一段时间仍是我国货币政策的重点。
当然，在利用普惠性货币政策工具引导金融机构提供更多普惠金融服务的同时，应注意防范与之相关的金融风险。央行在创设扶贫再贷款后明确表示，不能将扶贫再贷款资金等同于财政资金，金融机构必须坚持商业可持续性原则，运用扶贫再贷款的资金发放涉农贷款，自主经营、自担风险，需要按期足额归还扶贫再贷款的本金和利息。2019年3月，央行行长易纲在两会的记者招待会上指出，普惠金融口径单户授信在1000万元以下的小微企业的贷款，不良率在6.2%左右，这是一个比较高的不良率。但是在2020年8月的国务院的政策例行吹风会上，央行副行长刘国强和中国银保监会首席风险官兼新闻发言人肖远企透露，小微企业的总体不良贷款率控制在2.99%，但仍比各项贷款的不良率高出0.88个百分点。
事实上，商业银行在大力开展普惠金融业务的同时，也在不断完善普惠金融数字化风控体系的建设，充分利用现代金融科技手段来妥善地识别和管理相关风险。比如，农业银行就建立了“模型+客户”双重管理、“线上+线下”统筹协调的小微线上业务贷后管理新模式，不断优化小微企业客户行为风险识别系统，丰富风险预警指标，完善小微组合风险系统。展望未来，随着金融科技的发展、基于大数据的风控体系的建立，我国金融机构正在顺应新进代的发展要求，积极调整信贷结构，普惠金融正在深入发展。
作者单位：中国社会科学院金融研究所、
国家金融与发展实验室
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