李巍：俄乌冲突下美西方对俄经济制裁的内容、特点及影响
作者：李巍，中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员
来源：北京大学国际战略研究院
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本文长度3800字，建议阅读7分钟俄乌冲突下美西方对俄经济制裁的内容、特点及影响
李巍
中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员
2022年2月24日，俄罗斯对乌克兰发起了“特殊军事行动”，双方战火一直持续至今，这是自2003年伊拉克战争以来，国际社会发生的最大规模的军事冲突。俄乌冲突爆发后，美国联合西方世界，对俄实施了规模空前的经济制裁，其影响将极为深远。作为观察美西方对外经济制裁“工具箱”的关键案例，其特点与成效值得深入分析和研判。一、美西方对俄经济制裁的主要内容截至目前，美西方已经出台了非常密集的对俄经济制裁措施，其出台速度之迅猛，覆盖面之广泛，实施力度之强劲，在冷战之后均绝无仅有。制裁手段以金融打击为主，包括冻结资产、切断融资渠道和阻止金融交易等方式，并辅以高科技贸易管制和中止重大项目，以及切断人员流动等其它内容。在所有金融制裁措施中，最受瞩目且会对俄罗斯经济产生全局性冲击的有两项：一是七国集团同意将部分俄罗斯银行移出SWIFT中的重要信息传输系统。3月2日，SWIFT宣布将断开七个俄罗斯银行及其子公司和三个白俄罗斯银行及其子公司同SWIFT系统之间的联系。其中不包括俄罗斯最大的银行——联邦储蓄银行和与能源行业密切相关的第三大银行——天然气工业银行。可见，西方在震慑俄罗斯的同时，有意给能源贸易留出了“后门”。二是限制俄罗斯央行动用其6000多亿美元的外汇储备。目前美国、日本、英国等都已宣布对俄罗斯动用外汇储备施加限制性举措。据《经济学人》的测算，目前的制裁措施已经涉及70%的俄罗斯外汇储备，这使得俄罗斯央行无法为市场提供必要的流动性支持。以上两项金融制裁措施带来的影响已远超市场预期，犹如巨大的冲击波重创俄罗斯金融市场，俄罗斯的股市、汇市均出现暴跌，卢布在俄罗斯展开军事行动后的一周内贬值40%，国际评级机构也纷纷下调了俄主权信用评级。在贸易制裁方面，美西方同样动用了力度空前的出口管制手段。包括半导体、计算机、电信设备、激光器、传感器等国防、航空航天和海事领域的敏感商品，均被纳入美欧等国的对俄出口管制清单，这将实质性威胁俄罗斯对不少高科技产品和技术的获取。此外，拜登政府于3月8日还宣布了对俄罗斯石油、天然气、煤实施能源禁运；欧盟虽然没有立即“追随”，但是欧盟委员会已表示希望在2022年年底前将俄罗斯天然气进口量减少2/3，并在2030年之前停止从俄罗斯购买化石燃料。目前，欧盟内部围绕着“在多大程度上对俄罗斯实施能源贸易制裁”正在展开多轮商议和博弈。“北溪-2号”天然气管道项目被迅速叫停是另一主要制裁内容。作为欧盟成员中对俄罗斯能源依赖最大的国家之一，德国是该项目的主要支持者。然而，在普京2月21日宣布承认乌东两州为“独立国家”的次日，德国就立即宣布“暂不对‘北溪-2号’项目给予批准和认证”。随后，美国也宣布对负责建造与运营“北溪-2号”的公司及其高管实施制裁。在制裁实施后，该公司日前也已经解雇了其所有员工。除了以上三个方面的制裁，人员旅行禁令、关闭领空等其它制裁措施也不断推出。欧盟对俄杜马下院351名议员实施旅行禁令，俄总统普京、外长拉夫罗夫等政府高级官员也被列入制裁名单中。总体而言，在过去十多天时间里，西方主要国家已经形成了对俄经济制裁的联合阵线。截至目前，美国和欧盟已经分别对俄宣布了七轮和四轮经济制裁措施。英国和加拿大也同步对俄施加了冻结资产、出口管制等严厉的制裁。亚太地区的日本、韩国和澳大利亚亦表现积极，宣布了3—5轮不等的对俄制裁举措。其中，日韩对俄实行了半导体、信息通信等领域产品的出口管制，部分日韩企业暂停向俄罗斯供应包括芯片、智能手机、家用电器在内的所有商品。除以上国家之外，瑞士、新加坡等长期偏向中立立场的国家也在道义和价值观的约束下纷纷加入制裁行列。但也有一些小国明确表示了反对制裁的立场，如墨西哥、塞尔维亚、土耳其等，新兴经济体巴西、印度目前则持中立态度。二、美西方对俄制裁的新特点相较于2014年克里米亚危机后美西方对俄数轮制裁，本次经济制裁呈现如下新特点：第一，经济制裁覆盖范围广。作为世界第十一大经济体，俄罗斯是美欧制裁史上经济体量最大的全面制裁对象。这不同于以往对缅甸、委内瑞拉、朝鲜、伊朗的制裁。本次对俄制裁所涉对象，无论在数量还是范围上，较2014年都显著增加，俄罗斯众多主要金融机构、企业实体及政界要人都被涉及。欧盟的第二轮制裁措施涉及70%的俄罗斯银行和关键国有企业，美国财政部的特别指定国民名单（Sdn List）中列入了俄及与俄业务相关的138家实体。这几乎是一次对俄不留死角的全面围堵。第二，经济制裁烈度大幅提升。这次美西方国家动用了SWIFT这一号称“金融核武器”的制裁工具；不仅如此，美国不惜损害自身的金融信用，宣布对俄外汇储备的使用施加限制。美西方断然启动这些烈度超强的制裁手段，一方面源于俄对美欧警告“置若罔闻、一意孤行”；另一方面也体现出美西方这次对俄要“痛下杀手”。此外，欧盟国家内部克服了分歧，集体支持中止“北溪-2号”线，意味着欧盟将会在能源问题上下定决心另寻出路，这也会在很大程度上改变欧洲能源地理政治的版图。第三，经济制裁措施强调精准。虽然本次制裁范围之广、烈度之强都远超历史，但美西方国家更加强调制裁的针对性和精准性，为豁免相关制裁保留了一定空间。在这次制裁实践中，美国已发布对俄十几项涉及人道主义、医疗救助的豁免许可，体现出拜登有意扭转特朗普时期“滥用”制裁的做法，刻意避免伤及无辜和自身利益。同时，美西方国家对使用SWIFT制裁的表述也非常严谨，在联合声明中强调了针对“部分”俄罗斯银行实施制裁，凸显出对“精准制裁”的把控。第四，西方制裁行动空前团结。本次制裁行动中，西方世界表现出了超乎寻常的凝聚力；特别是欧盟扭转了之前“议而不决”的状态，在制裁问题上展现了坚定的外交决心，并做出了重大利益牺牲，这与2014年欧盟优柔寡断的态度形成了鲜明对比。此外，日本也一改2014年时对俄制裁不温不火的态度，此次岸田文雄政府表现十分积极，在动用SWIFT工具这一问题上成为美欧的重要支持者，同时日本也是率先主张并采取行动制裁白俄罗斯的国家之一。第五，制裁主体高度多元化。除国家外，参与这次对俄制裁的还有广大具有重要影响的跨国公司、公民团体以及某些重要的国际组织，这在此前的制裁中都是罕见的。这些非国家行为体一方面希望在制裁“海啸”面前尽可能地规避次级经济制裁；另一方面则是在道义和价值观原则的裹挟下，通过“选边站”来维护自身的形象和声誉。面对如此猛烈的经济“炮弹”，俄罗斯的国内经济正面临着前所未有的“大考”。三、美西方对俄制裁成效几何对美西方而言，此次制裁的战略目标是迫使俄罗斯承担巨额的经济代价，对其采取的军事行动进行严厉惩罚，甚至希望以此彻底拖垮俄罗斯经济。但短期来看，俄罗斯仍有可能扛住制裁的压力。一方面，俄罗斯国内对本次大规模经济制裁早有预案，并已具备一定的反制裁经验。2014年以来，俄罗斯在建立支付结算系统、外汇储备多元化方面已有所作为。通过增持黄金、人民币资产和减持美元资产的方式，俄罗斯有意对冲潜在的外汇储备冻结风险。截至2021年年底，俄罗斯的黄金持有量约为2300吨，约占其外汇储备的21%，而美元资产已经降至20%左右；不仅如此，俄罗斯从2016年开始增持人民币资产，2021年初人民币外汇储备占比达到12.8%，其外汇储备币种构成逐步实现多元化。此外，俄罗斯还掌握能源和粮食两大“杀手锏”，并能在一定程度上威胁世界能源市场和粮食市场的稳定。俄罗斯是全球第二大产油国、诸多关键金属矿产的主要生产国，也是最大的小麦出口国。尽管美国已经宣布制裁俄罗斯的能源出口，但欧盟还没有做出类似决定。根据国际能源署（iea）的统计数据，2021年，欧盟从俄罗斯进口天然气1550亿立方米，约占欧盟天然气进口量的45%，占其总天然气消费量的近40%；而在石油领域，2020年欧盟从俄罗斯进口的石油约占总体原油采购量的25%。因此，欧盟能否将俄罗斯能源出口纳入制裁范围，在很大程度上关系到对俄经济制裁的成败。不仅如此，世界上还有若干个重要经济体也并未随美西方而舞，这也给俄罗斯留下了喘息之机。但是，如果俄乌冲突迟迟不能得到解决，美西方世界对俄金融制裁和技术管制长期持续下去，则将会对俄罗斯经济产生“灾难性”影响。一方面，美西方对俄在国防、航空、半导体等尖端技术领域的封锁，将进一步削弱俄罗斯残留不多的工业基础。由于长期自我封闭，俄在多个领域的技术水平和美西方有相当大差距，尤其是在信息和通讯产业领域，俄罗斯已经大幅落后。美国联合盟友对俄罗斯关键技术实施的多边出口管制，必将进一步侵蚀俄工业发展的基础。而近乎“摧毁式”的金融制裁也将进一步加剧俄罗斯经济的孤立。另一方面，现代战争很大程度上是财政能力的竞争，面对美西方源源不断的军事援助和经济输血，乌克兰表现出了顽强的抵抗意志。俄乌冲突如果长期化、胶着化，将会使俄在应对经济制裁的同时不得不应付巨大的战场开支，长期以往，俄罗斯本就长期疲弱的经济将雪上加霜，甚至会危及俄国内政治稳定。总之，美西方对俄经济制裁的影响更多集中于长期。俄乌冲突持续时间的长短以及美欧对俄制裁的战略定力，是此次对俄制裁成效需要考虑的重要变数。但不管怎样，至少目前来看，这场针对俄罗斯的剧烈“经济战”，见证了美西方世界的力量整合和美国全球领导力的重塑，不仅给俄罗斯未来经济发展蒙上了一层厚厚的阴影，也搅动着当下全球地缘政治经济格局的变化。与此同时，它也生动地展现出了美西方手中所掌握的经济权力工具，是我们推演和研判现代条件下大国攻伐守御的重要案例。
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